Desafíos del proyecto de ley “Agujero Azul”

El proyecto de ley para crear el Área Marina Protegida "Agujero Azul" busca proteger un valioso ecosistema en el Atlántico Sur.

Tras lograr la media sanción en la Cámara de Diputados de la Nación, el Proyecto de Ley para la creación del Área Marina Protegida (AMP) Bentónica “Agujero Azul” ya tuvo su reunión informativa en el Senado de la Nación y podría ser tratada para su aprobación total, cuestión que ha sido fuertemente seguida y respaldada por Organizaciones No Gubernamentales, como la Wildlife Conservation Society y Greenpeace. Esta iniciativa fue presentada en la cámara baja en el año 2022 y ya se encuentra en agenda de la cámara alta. 

La propuesta se resume en la creación de una AMP de 148.000 km2 por fuera de la Zona de Exclusividad Económica (ZEE) de la Argentina en un sector conocido como el “Agujero Azul”. Es recordado por ser el punto donde el submarino ARA San Juan se encuentra hundido, así como uno de los puntos de mayor actividad pesquera fuera de las 200 millas. El Atlántico Sur es una zona donde proliferan animales marinos de alto valor de mercado, siendo los más relevantes el calamar illex, la merluza hubbsi y el langostino. En menor medida, pero siendo igualmente valiosos la vieira, la corvina, la corvina de cola y la merluza negra. 

Dentro de los argumentos presentados, los defensores del proyecto de ley argumentaron la relevancia de proteger el último lugar de descanso de los tripulantes del submarino ARA San Juan, la urgencia de la protección del ecosistema submarino, la eliminación de la pesca y la recuperación de la biosfera. Asimismo, este proyecto se enlaza con el “Acuerdo en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”. Este reciente cuerpo normativo, ya en vigor, permite la creación de AMPs en aguas internacionales, siempre y cuando superen una serie de etapas de evaluación. 

Dicho esto, es relevante identificar algunos de los desafíos que se le presenta a este proyecto de ley y los posibles problemas a los que podría llevar. En primer lugar, hubo una reiterada queja al respecto por parte de autoridades del Ministerio de Defensa y de la Cancillería argentina por no consultar su opinión sobre la medida. Se priorizó la opinión, no menos importante, de los representantes de secretarias y organismos nacionales orientados a la protección ambiental y especialistas en esta última temática. Pero esto no permite el debate relacionado a los asuntos propios de los ministerios ignorados. 

Entonces, ¿por qué la opinión de Defensa y Cancillería serían relevantes? La defensa de los recursos naturales en el mar tiene un tratamiento distinto a los recursos en tierra, simplemente por el hecho de que no existe una enorme pared que impida el acceso ni la salida a aguas argentinas. Prevenir esto es responsabilidad de la Prefectura Naval y de la Armada. Además, las cuestiones relacionadas al derecho internacional público, la relación con los países cuyos pesqueros actúan en las aguas en cuestión, y la visión geopolítica y geoestratégica de mayor largo plazo son responsabilidad de la Cancillería. Esto explica la importacia de corroborar la postura de los altos funcionarios de dichos ministerios, para confirmar la viabilidad de la medida y que no obstaculice alguna otra cartera política. 

En segundo lugar, la definición de una AMP puede ser una medida altamente restrictiva de toda actividad económica si se prohibe la mera circulación por la zona. Esto crea un potencial conflicto con las industrias que podrían tener actividad en el área, además de la pesca y la energía. La zona del Agujero Azul está en fase de exploración para la posible explotación de petróleo offshore. Dependiendo de cómo termine de ser redactada la ley, la AMP podría obstaculizar la expansión de las áreas de explotación o simplemente impedir el proyecto por completo. Si bien el documento constitutivo permitiese la explotación petrolera, pero no la pesquera, esta funcionaría como AMP de todas formas. Se puede llegar a caer en una “doble moral” y podría atraer el repudio de los organismos interesados, así como comprometer la viabilidad legal y/o ambiental del AMP ante la Corte Internacional del Mar y la Conferencia de las Partes.

En tercer lugar, hay cuestiones propias de lo estratégico a considerar. Un AMP puede ser interpretada también como una medida de Anti-Acceso no militar. Si una AMP impide el paso y navegación por completo, obviando las excepciones mencionadas en el Acuerdo, puede actuar como un elemento de presión estratégico sin tener las características obvias de uno. Esto ocurre en el AMP establecido por el Reino Unido en la zona de las Islas Georgias y Sandwich del Sur que, a pesar de ser una zona en disputa de soberanía, fue expandida recientemente a 449.000 km2. Esta medida permite alegar la protección de la biosfera submarina y a la vez, limitar la navegación por aguas a navíos que se desea mantener lejos. Esto incluso es un obstáculo para el propio comercio como lo conocemos. Sin ir más lejos, Greenpeace tiene un proyecto para la declaración del 30% de las aguas del planeta en AMP con total prohibición de la actividad humana. Si bien, las razones pueden ser de lo más nobles, extralimitarse puede derivar en un impacto muy negativo para la logística global. 

En cuarto lugar, la creación de un AMP puede no ser garantía de la solución del problema. El mar argentino tiene una superficie de 1.000.000 km2 que debe ser patrullado constantemente vía satelital, navíos y radares. La actual situación de la Armada no es para nada favorable si pensamos que deben defender semejante espacio con equipamiento cuya antigüedad promedio ronda los 38 años. Si a esto último le agregamos la estimación de que, desde su estreno, su riesgo de averío, tiempo fuera de funciones por reparaciones y costo de mantenimiento se eleva entre un 1% a un 7% anual, se puede apreciar un diagnóstico poco favorable. Siendo ellos los responsables de garantizar el enforcement y la integridad del AMP a crear, se puede cuestionar la efectividad a largo plazo de la política pública. 

En quinto lugar, es posible que surjan controversias propias de la aparición de empresas pesqueras con un supuesto permiso de pesca en la AMP. Esto ocurrió en la AMP de las aguas antárticas que protege la biosfera submarina de la Antártida. No obstante, empresas alegaron tener permiso de pesca otorgado por la Convención que gestiona la AMP de la Antártida, la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCAMLR por sus siglas en inglés), para la pesca de merluza negra. Esto último sería imposible, pero no quita que las empresas puedan alegar dichos permisos para continuar su actividad hasta que se pruebe lo contrario. 

En sexto lugar, el AMP propuesto se superpone con la zona en disputa de las Islas Malvinas, específicamente con sus aguas circundantes. Esto no solo puede generar una controversia con el Reino Unido, sino con la Corte Internacional del Mar. La situación es simple, en caso de una controversia, denuncia o litigio en la AMP Bentónica “Agujero Azul” si se trazase como está propuesta hasta ahora, la Corte Internacional del Mar no tendría la posibilidad de actuar en lo absoluto, ya que las AMP no pueden ser utilizadas como argumento de soberanía en una zona en disputa territorial. La Corte no podría tomar decisión alguna ya que hacerlo implícitamente reconocería derechos soberanos de alguna de las partes, en detrimento de la otra. 

En séptimo lugar, la pesca realizada en la zona comúnmente conocida como la “Milla 201” depende de recibir abastecimiento de puertos cercanos, específicamente del puerto de Montevideo. Este se caracteriza por ser un puerto de uso libre, por ende, es perfecto para que los barcos que operan en alta mar puedan abastecerse. Esto lleva a una pequeña controversia con el país vecino. Los barcos pesqueros predan cerca de nuestra ZEE gracias a que pueden hacer puerto periódicamente en Montevideo. Entonces ¿está Uruguay infringiendo el derecho internacional? La respuesta es inconclusa. El Acuerdo sobre medidas del Estado rector del puerto (AMERP) es un tratado que regula las actividades portuarias para impedir que los barcos que realizan pesca ilegal puedan abastecerse. 

No obstante, surgen una serie de problemas relacionados a la aplicación de este tratado ante una posible denuncia ante la Corte Internacional del Mar. Para empezar, Uruguay es firmante de dicho acuerdo, pero la República Argentina no lo es. En segundo término, si bien la FAO declara que es un tratado enfocado en la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (INDNR) no existe una interpretación única de este tipo de pesca, siendo que ocurre en aguas internacionales. La pesca en alta mar es reconocida por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) en la que aclara la necesidad de cooperar para la protección de los recursos vivos en alta mar en coordinación con los Estados ribereños, pero no impide la actividad ya que son aguas internacionales, y todos los Estados, así como sus empresas, pueden aprovechar los recursos de esta zona. 

En octavo lugar, las medidas propuestas por la FAO, organismo de Naciones Unidas más comprometido con la cuestión, para combatir la pesca INDNR son de lo más impopulares. Más allá del acuerdo AMERP, los Códigos de Buena Conducta, los planes en conjunto con otros organismos de las Naciones Unidas, entre otros; una de las propuestas más reciente es la creación de un registro mundial de buques de pesca, transporte refrigerado y suministro. Esto condiciona a los Estados a la tener medidas de fiscalización de sus empresas, buques, actividad pesquera a nivel global, y tomar responsabilidad de que dichos registros sean públicos, fiables e ineludibles. Esto puede ser visto como una fuerte intervención en las libertades de las empresas para actuar en aguas internacionales, fuera de la jurisdicción de todo país.  

Por lo tanto, es una urgencia tener una medida para contener la depredación de las columnas de agua cercanas a la ZEE argentina. A fin de cuentas, a la naturaleza y a los seres vivos que son parte de ella no les importa dónde los seres humanos trazamos nuestras líneas políticas imaginarias, ellos tienen otras preocupaciones. 

Argentina mantiene una necesidad de políticas públicas pensadas con visión estratégica. Esa visión no solo debe provenir del Poder Ejecutivo, los otros dos poderes de la república deben compartir la responsabilidad de actuar estratégicamente.

Que el conocimiento no se extinga.